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自11月下旬开始，在嘉兴市工作、生活的外来务工人员，开始逐步领取新居民居住证，以全面取代沿用已久的暂住证。从2008年1月1日起，嘉兴将在全国率先告别“暂住证”。
作为浙江省的试点城市，嘉兴的居住证制度改革，将在很大程度上改变外来务工人员“生活在别处”的情形——居住证将与社会保障、就业、居住、子女就读、计划生育等挂钩，使持证者享受一定的嘉兴市民待遇和优惠政策。
浙江出台居住证制度的重要原因之一，是想留住人才，尤其是农民工中的技术骨干，这就决定了这一制度不可能在短期内走向普惠。不过，其绕开户口，以居住证为增量改革突破口，来承载外来人口福利制度改革的路径选择依然有着现实的借鉴意义。
嘉兴试点：从外来妹到新居民
多年以来，当地人都会把类似张澎娟这样的人称为外来妹，
十几、二十岁的年纪，从中、西部省份来到沿海打工，做最辛苦的工作，拿低廉的工资，上厕所都要请假，没有任何福利或者保障。
而从12月1日开始，张澎娟成为新居民。这一天，他们领到了浙江省嘉兴市嘉善县新居民管理局颁发的第一批《专业人员居住证》，再不是传统意义上的外来务工者。
此次浙江的居住证制度改革打破了原有的户籍属地管理框架，把居住证分为三个等级，类别上分为临时居住证和居住证两种，而居住证又分为普通人员类和专业人员类。临时居住证为黄色，普通居住证为蓝色，张澎娟拿到的是绿色的《专业人员居住证》。
对于张澎娟来说，这个绿本并没有带给她太多的兴奋，最多只是在留下还是离开的选择里，在留下的那边加重了砝码。
张澎娟老家是河南新乡农村，从河南省的一所中专——郑州电子信息技术学院毕业以后，她就和20几个同学一起到了浙江嘉善县姚庄镇的浙江智泓科技有限公司。
目前她仍然在这个公司做采购部的管理员，每天正常工作8小时，有休息日，加班会给加班费。但是三年前和她一起来的20来个同学，大多数都离开了，不安稳的感觉逐渐袭来。
“离开的人大多数去了上海、苏州、宁波，那里的工资更高。”张澎娟说，她目前的基本工资虽然从最初的700块涨到了1400，但与离开的同学相比还是低了将近一半。
有人把打工者比喻做候鸟，哪里更适合生存，他们就会流向哪里，如果待遇差，很多人自然选择离开。
“我们出台居住证制度的重要原因之一，就是留住人才，尤其是农民工中的技术骨干。”嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说。
人口管理：从治安转向服务
近年来，浙江等东部沿海地区的政府管理面临着前所未有的挑战。据翁勤雄介绍，目前全国流动人口60％在沿海。
一方面是浙江经济发展依赖于大量的外来务工者，另外一方面是原有的户籍管理体系已经无法对现有的流入人口进行有效的管理，涉及这部分人的福利和保障得不到应有的重视，导致“技术民工荒”频繁出现。
原来各地的流动人口管理，都由各地公安局进行，主要是从治安管理的角度来进行。但随着流动人口比例逐渐加大，在有些经济发达的乡镇，常住人口和流动人口的比例几乎相等，而后一部分人的计生、保险、教育诸多方面都面临各种各样问题，不是公安部门能够协调解决的。
以浙江省作为试点的嘉兴市和宁波慈溪市为例，嘉兴市目前外来人口已经超过180万，相当于户籍人口的53．7％，是整个浙江省外来人员占比最高的地区。宁波慈溪作为一个县级市登记的外来暂住人口就在70多万，实际达到了90多万，是外来人口数量最多的一个县。
以这两个地方作为试点推进改革，原因不言而喻，水推舟进，不得不改。
2005年，嘉兴市嘉善县最先成立了新嘉善人管理委员会，由市长助理来牵头协调，把外来人口的治安管理、计生、教育、保险、医疗等都划归于此部门协调管理。这种管理体制，有别于其他城市以政法委牵头搞外来人口管理的体制，把职能定位转向以服务为主。
得到这种架构的启示，今年9月25日，嘉兴市在全国地级市率先成立新居民事务局，负责外来人员的服务管理。
嘉兴市新居民事务局成立后的第一项重要工作就是推进居住证制度改革。
“虽然嘉兴还没有出现珠三角那种大范围的民工荒，但是技术工人流动一直也没有间断过，用一些优惠政策留住这些人一直是我们考虑的问题。”翁勤雄说。
“拿到这个居住证，至少孩子教育的问题能够得到解决，买房子也有了点希望。”张澎娟的同事、外来打工者滕建双现在打算在这个城市安稳下来。
尽管张澎娟还没有结婚，也没遇到滕建双那么多具体的问题，但是她还是觉得，专业人员居住证让她觉得更安稳了一些。
不断增加的含金量
今年4月，浙江省将嘉兴市和宁波慈溪市列为居住证制度的改革试点，嘉兴市又把平湖市新埭镇、嘉善县姚庄镇、南湖区建设街道、余新镇列为试点镇。
根据《嘉兴市居住证申领工作实施意见》，不同种类的居住证申领的条件不一样。
16周岁以上，拟在嘉兴居住30日以上的，都可申领《临时居住证》，今后它也将取代原有的《暂住证》。
《普通人员居住证》门槛设置得更高，必须在嘉兴取得《临时居住证》或《暂住证》一年以上，必须具有初中以上学历，同时还要求必须已经在当地缴纳养老保险；对申领证件人的年龄也做了要求——必须自申领日开始至少可缴纳基本养老保险费15年。
《专业人员居住证》申领条件更高，要求高中以上学历，持蓝色《普通人员居住证》满2年(持《暂住证》满3年)。同时，对申领人有无合法的固定住所、稳定的生活来源以及是否遵纪守法等等都有诸多要求。
不同居住证类别享受的优惠政策也各自不同。
根据《嘉兴新居民服务管理工作的若干意见(试行)》规定，持《临时居住证》的新居民可以免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；在技术职称的评定、劳动资格证书的取得方面，也享有与本地居民相同的权利并履行相应的义务；享有与本地居民相同的参加各项社会保险的权利，对于符合计划生育政策的子女可以免除义务教育阶段的学杂费。
蓝本普通居住证的优惠政策更有诱惑力，能享受到政府提供的职业技能培训补助，子女在义务教育阶段在公办学校就读的，还将减半收取借读费，可以报考嘉兴市所属的高中、中等职业学校。
尽管申请条件相对苛刻，但是张澎娟拿到的绿色《专业人员居住证》含金量也最高。不仅子女可以在公办学校就读，借读费全免，而且可以与本地居民一样申请廉租住房和经济适用房，也可以申购当地建设的专门面向新居民的小户型经济适用房。持证10年以上后，所在家庭符合居住地低保条件，可申请最低生活保障。持证15年以后，可准予在暂住地落城镇户口。
何时走向普惠
居住证到底会惠及多少人，目前整个浙江的测算还没有开始。
而根据嘉兴市新居民事务局的统计结果，嘉兴市180万外来人员中，有66万人可申领《临时居住证》，65万人可申领《普通人员居住证》，15万人可申领《专业人员居住证》。
也就是说，像张澎娟、滕建双那样能够得到《专业人员居住证》优惠的人超不过1／12。原因是申领条件严格不仅要持居住证两年，还要高中(中专)以上学历，不能违反计划生育政策，必须连续缴纳养老保险两年，必须有稳定工作，而且要提供纳税凭证，体检必须合格，必须有固定住所。这些还仅仅只是具有一票否决的部分，满足上述条件后，还要几十个项目进行打分，总分超过150，才能领证。
与之前北京、上海、深圳等城市试行的居住证制度相类似的是，浙江居住证制度设计之初目的就是引进人才，所以设定了门槛，在年龄、职业资格、纳税金额、是否企业中层、是否有投资、是否有创新、受过奖励等等设置不同分值。
“目前只能看个人对嘉兴的贡献，来给予不同的优惠政策。”嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说，试点推行的政策是在现有的财政能力下，采取了一种折中的方案，一方面是兼顾了各方的利益诉求，另外一方面是想通过一些待遇的改善，留住素质高的人才。
“我们是在绕过了户口，来设计附着在户籍上的福利制度，是户籍管理制度的延伸。”翁勤雄认为他们目前进行的是“绕过了户口”的户籍改革。
“现在省里面的说法是，在我们嘉兴和宁波慈溪试点以后，总结经验，最后设定一个底线，然后全省推广，但是各市的政策肯定也还是会根据财政能力略有不同。”翁勤雄说。
对于外来务工人员子女教育投入，尽管嘉兴财政逐年都在增加投入，但是与需求相比还远远不够。
而政府对此项改革的投入，总额目前还无法最终计算，但可以肯定的是，嘉兴从今年起每年将拿出1亿资金来解决新居民子女的就学问题。
对于住房问题，嘉兴市政府刚刚召开过住房工作会议，拟划拨出0．9万平方米土地，来建新居民公寓。新居民公寓的产权属于国有，将以较低的价格租给新居民使用。
“养老问题，我们目前还在调研，正在考虑是不是可以员工个人不缴，由企业缴纳，最终领取相对总额较低的养老保险。”翁勤雄认为，目前外来务工人员养老保险缴纳比例不高，问题在制度设计。
“有人来问我孩子高考怎么办，那还得看全国的统一户籍改革，浙江省的居住证制度现在还解决不了这个问题。”翁勤雄说。
如此看来，作为“绕开户口”承载外来人口福利制度改革的居住证制度，目前只能是户籍改革的过渡阶段。
另外一个随之而来的问题是，本来东南沿海地区就因为自身富庶吸引了大量外来人员，现在随着居住证制度的出台，福利待遇的改善，导致一部分相对素质较高的人才扎根于此地，这会不会进一步加大东西部差距？会不会造成西部人才的进一步流失？
中国新闻周刊
改革户籍制度先要解决什么问题
实行了50年、以城乡分割为基本特征的现有户籍制度必须予以废除，这是近些年来整个社会达成的共识。
实际上，早在1993年，政府也宣告了统一城乡户口登记、调整户口迁移政策的改革目标，各地政府也陆续进行了统一城乡户口登记的尝试。但是，户籍制度最多只有一点松动而已，有些地方大张旗鼓进行的改革，甚至被迫放弃，走了回头路。
根本原因是，现行户籍制度将国家福利限定在城镇人口的狭小范围内，登记在城镇人口与农村户口栏目的民众，享有完全不同的福利，政府仅向城镇居民提供公共服务、就业、教育、社会保障等福利。
即使到今天，国家新建立的福利体系也依然严重地向城镇倾斜。举例来说，如果登记为北京市城镇户口，年收入低于2500元就被纳入低保范围；而在农村，年收入低于2500元的农民有两亿，根本没有这种福利。也就是说，对于民众来说，城镇户口和农村户口的含金量相差悬殊。相对于农村户口，城镇户口附加着诸多特权性福利。
面对这种局面，城市自然会极力反对户籍统一。因为，每增加一个城镇户口人员，意味着政府要多增加一份城市所特有的公共品与福利支出。这也可以解释最近几年经常出现的一种现象：公安部比较积极地推动户籍改革，各省、尤其是几大城市政府却在出台种种限制人口流动的政策；辖区政府，比如省政府、地级市政府积极推动本地区内的户口统一登记，但省内、地区内的城市政府必然强烈反对。他们在本地经济、政治结构中的重要地位也使他们最终总能说服上级政府取消已经出台的改革措施。
城市政府的这种做法可以理解，但从法理上、道义上却不能接受。人口在城乡之间自由流动，是一个公道的社会最起码的条件。而且，城市政府现在本来就占了很大的便宜。所有城市都居住着一些“外来人口”，他们其实已经是本地常住人口，拥有稳定的职业、住房和收入，并且稳定地向当地政府纳税。他们为本地的ＧＤＰ增长、财政收入、社会文化繁荣做着贡献，政府在向外界炫耀其经济发展水平的时候，已经包含着他们的贡献。按照公正原则，他们有权享受城市的福利。现在城市政府拒绝向他们签发城镇户口，使其无法享受，这对他们是不公正的。
恰恰是这一点，应当成为目前户籍制度改革所要解决的主要问题。
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