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欧洲法律政策与欧盟的未来

日期：2007-06-03 作者：罗曼·赫尔佐克（ROman Herzog） 来源：文汇报
    今天的世界一方面变得复杂，另一方面也变得活跃了。其所带来的风险，同时也是它所提供的机遇，飞快且毫无预兆地摆在我们面前。这就需要我们拥有充分的聪明才智，去发现这些机遇和风险，找出行之有效的解决办法，特别是要参与机遇的实施。我认为，这种聪明才智越活跃，克服风险和抓住机遇的机会就越大。从今往后，当今世界存在的、不同社会形式的成功机遇，都取决于此。我不相信，在这场大角逐中，能够完全获得成功的只有一种社会制度。但我相信，欧洲如果还一如既往地作为一个全球化的执行者参与这场角逐，那它就要依靠每个人、每个研究者、每个发明家、每个企业的创造力，还要依靠小的政治集体形成的想像力。
    
    法律政策指的是通过政治决策机构来制定法律，它是在现实情况与原则间的不断冲突中得以实现的。现实情况应受到法律的规范和制约，而原则应在社会中起主导作用，并且是法律遵循的基础。原则的表述往往相当抽象，如果没有发生革命性的颠覆，那么这些原则一般来说都没什么大变化。而要在法律中运用这些原则，则必须根据实际情况一再进行检验，使之与实际情况相符。这个最基本的规则，至少是西方国家法律政策、从而也是欧盟法律的基础。
    
    我想先简要回顾一下欧洲统一的历史，因为在这段历史的不同阶段，我们可以看到欧洲法律政策的中心任务如何一再变化。只有如此，我们才能明白今天面临的是什么样的法律政策任务，明白它的特殊性所在。
    
一、欧洲统一的历史回顾
    
    欧洲统一可以回溯到1952年和1957年，此时距二战结束分别有7年和12年，同时也是联邦德国成立的第三和第八年。1952年建立了欧洲煤钢联合体，即所谓煤钢联盟。1957年又成立了欧洲经济共同体和欧洲原子能联盟。所有这三个联盟只有6个成员国：法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡。
    
    当时的欧洲还是一片残垣断壁，而在那个年月建立联盟的前提条件却显得格外优越：两次世界大战让每个人都明白，在欧亚大陆中的欧洲部分，再也不允许爆发战争了。两次世界大战后的真正获胜者美苏两个超级大国变得极为强大，使得欧洲国家不联合起来组成一个更大的统一体，就没有什么未来可言。这些认识最终几乎每天都能得到印证，因为极具扩张性和侵略性的苏联给西欧造成了巨大威胁。
    
    这几个原因已使得欧洲剩下的自由国家有足够理由联合起来。此外，条约签署国还有各自利益。正如人们预计的那样，德国重新变得强大，法国和其他三个西欧小国此时最感兴趣的是，不能让重新强大起来的德国随心所欲，而要设法通过建立某些共同机构，并确保其拥有控制权和话语权。德国当时与世界完全隔绝，也希望能够通过欧洲一体化渐渐回到国际舞台。另外，人们当时已可清楚地预见到宗主国将失去其殖民地，这一点对德国影响比较小，因为德国早在1914年就失去了本来就不多的几块殖民地。对意大利来说影响也不大，它在1945年后就没有殖民地了。但对法国、比利时、荷兰这些曾控制过广大殖民地的国家而言，则意味着要承受失去殖民地的损失，因此，这些国家本来就不得不从根本上调整经济政策。
    
    于是，那几国政府一致同意成立三个联盟。新成立的欧洲共同体在最初几十年，主要处理自身内部事情，即制定政策，也包括制定其法律政策。人们有时在公开讨论中会说，欧盟给人民带来了50年的和平；但这个断言并不确切。在1952年和1957年条约签署之前，人民早就向往和平了，其原因就是两次世界大战的可怕经历。建立的那三个联盟只不过是为了在此基础上给未来进一步发展提供条件。不过，在后来的发展过程中，这种联盟倒是也起到了消减利益冲突的作用。这些利益冲突曾是战争的导火索，就是在今天，它至少也会导致战争的叫嚣和恐吓。欧盟因其地理态势而能在和平问题上发挥作用，这一看法是在更晚些时候才形成的，即在前南斯拉夫发生动荡时，以及随之而来的可怕内战中。然而，欧盟在解决地区冲突中的作用并不十分明显，更谈不上卓有成效。
    
二、冗长的欧盟法律还只仅仅同经济有关
    
    就这样，欧盟在过去50年既没有首先变成政治联盟，也没有变成文化联盟，而是变成了取得巨大成就的经济共同体。其首先完成的工作是二次大战后的重建工作。更多其他国家的建设也有着同样背景，如随后加入欧盟的周边国家西班牙、葡萄牙、爱尔兰，还有那些1990年后才能自由决定自己命运的国家，他们的建设还都一直在进行，并且肯定还需要更多时间才能完成。更重要的是，过去50年，从为数众多沿袭了民族经济时代的国家市场，克服了重重困难，逐步发展成统一的共同市场。这一共同市场从纯学术角度看尽管远未尽善尽美，但总体说来，它已经形成并对社会发挥着有益作用。为了让大家对此有个认识，我以联邦德国为例加以说明。德国作为世界上最大的国家经济体和出口经济体之一，目前向其他欧盟成员国提供了其四分之三的出口量。
    
    这带来了两个结果：首先，对于取消一切公开及隐蔽的贸易限制和特权，都有着大量具体规定。今天，对于这些细节规定的必要性存在着越来越多的争论。其次，这里所涉及的不是法律政策本义上的内容，即并不涉及公正问题，而是涉及到最专业、最抽象的技术性细节规定。
    
    不过，这种颁布法律的方式，渐渐带出了一些法律政策的问题，这些问题与法律内容无关，而是和法律条文的数量有关。这里，我最好用一个例子给大家讲清楚。现在如果有一个国家想加入欧盟，它得经过多少道欧洲的法律手续？法律专家给出的数字有多有少，我自己并没有核查过。最少有七万页条文，比较新的估算大约有八至八万五千页。这正是欧盟的批评者们所批评的，他们指责说，欧盟变得过于官僚化。我承认，我也是这些批评者之一。
    
    人们可以从中得出一些重要结论：欧盟所要制定的经济政策也许非常复杂，不可能只制定简单的规定。还有一种可能：迄今为止，各国的传统相同，要使各成员国真正实施同样的管理方式，所制定的法律条文也应比一般的条文更精确。但我们在欧盟中也应该渐渐认识到，法律规定不能太全面细致，否则成员国的公民就不能对它了解个大概，不能理解和记住这些规定。结果，所有这些漂亮的条文法规仅仅成为写在纸上的东西，在经济运行中不会取得预期效果。可以这样说，这些法律实际上并未生效。
    
    此外，所有这些规定都仅仅与经济有关，而针对人类生活其他方面，如家庭权、继承权、教育和文化权，以及许多其他方面的规定，都还没有包括在内，考虑到这种情况，如果有人嫌这七到八万页太多的话，他并没有说错。我个人认为，如果能把所谓的基本部分，即每个成员国尤其是欧盟中每个人都要讨论的部分，压缩到四到五万页，已经是很不错了。可离这一目标还有很长的路。制定欧洲法律秩序时不要搞官僚主义，对此的讨论才刚刚开始，而对此持赞成态度的人不多。我坚信，欧盟面临关系到占主导地位的法律政策问题。
    
三、共同的理念指导着欧盟成员国
    
    欧盟迄今还只是一个经济共同体，这一事实导致另一个困难局面，这个局面至今既不能在政治上、也不能在经济中得到解决。欧盟27个成员国因为经济利益不再分裂，但这一事实不能抵消维持其内部团结的其他因素。我曾提及对于前苏联军事威胁的担心。在过去几十年的东方阵营中，这一威胁虽然不断减少，到1990年左右就完全消失了，但是，使欧洲人区别于其他民族的共同文化却并没有消失。最重要的是：欧洲人在过去几百年形成的、并且在未来也会按此生活的共同政治观及世界观也保留下来了。我在这里不想展开，只想提及其中几个核心。尽管在欧洲内部也曾出现矛盾，但在今天，这些核心观念仍是所有欧洲国家同一性的标志，而且它们理所当然地会一再成为处理与欧盟以外国家关系中的讨论话题。
    
    欧洲共性的核心就是相信个人，即个体的人的价值。这一价值表达出来，在概念上不尽相同。在德国和其他许多欧洲国家，人们所指的就是：人的尊严在任何情况下都不得受侵害。由于这一概念表达得很不精确，因此它往往体现在各种对于人权的表述中。这些有关人权的法律是在过去二百多年的法律传统中形成的，并在今天的世界各国乃至联合国的法律条约中具体化。
    
    人权在欧盟各成员国的宪法中得到明确保证，但这一保证在欧盟层面上还没有实现，尽管欧盟变得越来越强大，而且不断要求对其权力作形式上的限制。欧洲法院试图尽量通过法官的权力来弥补这一缺陷，但只有拥有一种明确的法律框架才合乎欧洲的法律传统，而这一框架至今还是个空缺。几年前，一个委员会曾制定了一部草案，我曾是这个委员会的主席，这个草案甚至被国家和政府首脑吸收到欧洲宪法草案当中。这一草案由于其他一些原因没有成功，所以欧盟人权框架至今都还悬而未决。可是这并不能改变刚才我提到的原则是欧洲所有国家共同的理念，是欧洲政治的中心这一事实。这也就是世界观的问题，欧盟成员国就在这一理念指导下共同生活，并抵御外来影响。
    
    个人价值的问题还更进一步延伸到另外一个问题中，对此，欧盟和德国都还没有明确立场。我这里指的是最实际的国家和社会体制问题。这一问题和另一问题密切相关，即人们在解决目前所面临的政治问题时，是否能够相信个人或一个单独的机构，而不是相信国家的官僚机构。就此，我们不可避免地又回到人权问题上。尽管在欧洲已经没人怀疑，解决所有问题既不能仅靠国家，也不能只靠个人一己之力，但是正确的解决方法至今还远没有找到。我自己更相信个人的创造性，尤其是在经济生活中的创造性。这也正是我先前批评欧洲法律条文数量巨大的原因。
    
    今天的世界一方面变得复杂，另一方面也变得活跃了。其所带来的风险，同时也是它所提供的机遇，飞快且毫无预兆地摆在我们面前。这就需要我们拥有充分的聪明才智，去发现这些机遇和风险，找出行之有效的解决办法，特别是要参与机遇的实施。我认为，这种聪明才智越活跃，克服风险和抓住机遇的机会就越大。从今往后，当今世界存在的、不同社会形式的成功机遇，都取决于此。我不相信，在这场大角逐中，能够完全获得成功的只有一种社会制度。但我相信，欧洲如果还一如既往地作为一个全球化的执行者参与这场角逐，那它就要依靠每个人、每个研究者、每个发明家、每个企业的创造力，还要依靠小的政治集体形成的想像力。我在此不想给全世界开处方，但对欧洲而言，针对现代世界挑战的答案既不在于国家经济，也不在于力量的集中，而是在于分散机制和市场经济，或者换种说法，决定权在于离问题最近的人，和距离被涉及者最近的那个人。
    
四、欧洲进一步一体化进退维谷
    
    三十多年来，欧洲所遵循的原则，尤其是和平及市场经济原则，主要在欧洲的内部发挥作用，即这些原则对欧盟成员国之间的关系起着作用。随着苏联在上世纪九十年代的解体，又一次出现了新问题。尽管在有些欧洲国家，上世纪九十年代前也出现过同样问题。我刚才讲过，人们曾试图把和平的思想也推进到欧盟的邻国中去。当然，我也讲过，这种意图并没有取得多大成功。与此相反，市场经济的思想，却从欧盟的土地出发，特别也从北美开始，短短几年内席卷整个世界经济领域。诸位一定注意到了，我这里讲的是所谓全球化问题。在德国以及世界大部分地区，人们仅仅把全球化理解为经济过程。但这是不对的。欧洲以及北美的盎格鲁萨克逊国家对世界其他地区在思想方面的影响也长达几代人之久。欧洲及北美不但把自己的生产方式以及生产利益强加给了所谓第三世界的人民，而且，他们也把欧洲的生活方式、思维方式、管理方式、科学及技术，甚至于宗教及哲学也强加给了这些人。除此以外，二十世纪时又给他们加上了特别是美国的大众传媒所宣扬的、相当幼稚的所谓“正确的”生活的设想。
    
    这种情况下，第三世界的大部分人认为自己被白种人搞了突然袭击，认为自己被他们控制，进而对此进行本能自卫，这一点并不令人感到奇怪。古老的宗教和价值体系又重新发挥了作用。被石油市场所支持的伊斯兰教又成为一种力量，在信奉印度教和佛教的国家中开始形成新的自我意识。中国由于其众多的人口而在世界政治上始终举足轻重，它不仅在经济方面、而且也在政治方面重新挺起胸来，在成为世界大国之一的道路上前进。
    
    目前，世界正在形成新格局：在业已消弱的联合国层面及民族国家、即主要是欧洲国家的层面之间，又不断加进了一个第三层面，也就是指大国层面，美国、独联体、中国，排在其后的还有印度和巴西。如果可以预见未来的话，那么可以说，这些大国将左右世界的未来。但世界的未来并不仅仅取决于这些国家。因为那些较小的、经济上往往具有非凡影响力的国家至少能部分地结成国家集团，这些集团已在世界许多地区形成。当然，集团的成员国数目不等，各成员国的思想基础也不尽相同。这样一种国家集团的最早形式就是欧盟，如今，欧盟已经成为这种组合的楷模。有鉴于此，我们必须最后再次看一看欧洲的法律政策。
    
    前面已讲过，欧洲的统一最初始自六个国家的联合。从2007年1月起，欧盟有了27个成员国。最初，这个统一体只限于西欧、中欧及南欧的一部分。如今，它已吸收了南欧的几乎所有国家、大不列颠和斯堪的纳维亚国家，尤其是中欧东部以及南欧的大部分国家。这无疑是一部成功的历史，但它同时也是一部永无尽头的困难和问题的历史。27个国家，大小不同，发展水平不同，历史背景不同，而且往往有过敌对的历史，文化和宗教传统不同，陆上及海上军事力量等方面也各不相同。使如此不同的27个国家协调一致并不容易。另外，这些国家还不是同时加入欧盟的；能做到这一点，真是一件幸事。
    
    由此出现了一种情况，而且几十年来都是如此，这种情况最终成为了一个原则，即每一次欧盟领土的扩展都必须随之形成组织机构上的、即宪法法律上的深入和加强。这有两层含义：第一，要采取措施，以便确保在决策国成员增加的情况下，共同机构仍能在合理时间内做出决定，一般情况下，这就意味着加强委员会及欧洲议会的作用，但它同时也意味着在部长委员会内部作决定时，应减少一致通过的情况，增加多数裁定的机会。第二，在大多数情况下，扩大欧盟对成员国的职权，一般来说，这就意味着加大建立行之有效的内部市场的步伐。
    
    眼下，事态的发展似乎已经到了紧要关头。最近几年，在1995年构成欧盟的15个国家以后，又有其他12个国家成为了欧盟成员。这时，本应有力地加强欧盟的组织机构，也就是说要解决欧洲宪法政治的问题。签订欧洲宪法条约本应服务于这一目标。然而，法国和荷兰的公决否定了这一宪法条约，因此，宪法条约至少在其最初形式上，已经失败了。目前谁也不知道它未来的命运。近几周德国将成为欧盟轮值主席国，这给欧洲宪法的制定又带来了希望。不过，我认为更大的希望在于，要逐步开展公开讨论，讨论这两个国家的人民——也许还有其他许多需要做出决定的国家的人民——之所以拒绝该宪法的原因。我在这里也要强调的是，要对不断盛行的欧洲官僚主义之风进行谴责，这对问题的解决起着很大作用。
    
    事实上，问题更为复杂，这与新成员国，尤其是1990年以前属于所谓东欧集团的国家的历史有关。这些国家的人民曾有50年之久极不情愿地听命于前苏联。1990年左右的变革时期，他们才好不容易重新得到了主权。因此，这些国家不愿意马上又把主权交给布鲁塞尔的欧盟总部。对这种心情，我完全理解。加入欧盟当然意味着放弃部分主权，如果这部分主权与1990年以前他们没有的部分相等的话，这些东欧国家也会同意放弃。但可以理解的是，这些国家对于放弃除此以外的其他主权，不一定感兴趣。而目前要加强一体化，就不得不要求他们放弃更多主权。因此，像波兰和捷克这样的国家在这个方面持冷淡态度，那是不足为怪的。
    
    这些日子，我觉得宪法政治处在进退两难的境地：在世界上，欧盟不仅要在经济上，而且也要在政治上发挥作用，这就迫切需要进一步的一体化（哪怕在一体化的进程中，尽可把一些职权退还给成员国），另一方面，是否需要欧盟的进一步一体化，以及在多大程度上加强一体化，对于这个问题的认识，在两个大的国家集团之间又有着很大的不一致性。
    
    目前，没有人能够说，这个进退为谷的状况能否解决，如何解决。我个人的意见在以前几十年间都不曾被人接受，直到最近几天，才好像被人理解。我的看法是：在这种情况下，应该有一个具有不同速度的欧洲，在这个欧洲，虽然目前所有成员国都具有完全的成员资格，但其内部仍可以允许那些想更紧密合作的国家在共同体内组成一个更密切的小圈子。在建立货币联盟时就是这样做的，即参加货币联盟的国家是那些欧盟成员国中愿意参加及有能力参加的国家，他们首先使用统一货币，确切地说，50年前，欧盟也就是这样产生的。当时，就是相信这一步棋走得正确的那六个国家先行了一步。
    
    在观察欧盟时，诸位应该始终注意这一点。这一点虽然不具有该词本义上的法律政策的意义，不过，它是宪法政治，因此也就在法律政策的意义上又有了政治意义。如果我说得不错的话，这一点将在不久的将来对欧盟的发展起决定性作用。
    
    （这是讲演者今年4月27日应复旦大学欧洲问题研究中心和国际问题研究院的邀请，在复旦大学“大使论坛”上的讲演。翻译：复旦大学德语系刘炜博士。标题为编者所加。）
    
讲演者小传
    
    出生于1934年，德国著名政治学家、法学家。曾在柏林和施佩耶尔大学任国家理论和政治教授。1978年起任联邦德国巴登-符滕堡州文化部长，1980年至1983年任该州内政部长，1987年至1994年任联邦宪法法院院长，1994年至1999年任德意志联邦共和国总统。
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